难民问题:欧非合作路还很长

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欧盟启动应对移民问题具体计划

《 人民日报海外版 》( 2015年11月14日 第 03 版)

7月7日,马耳他瓦莱塔,一艘悬挂德国国旗的非政府组织救援船在当地港口靠岸,数十名移民下船接受安置。|视觉中国

欧盟委员会27日宣布实施多项具体措施,以落实两周前推出的应对移民问题“十点行动计划”,在加强安置和管理难民的同时,严厉打击偷渡等违法行为。

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每次难民船只靠岸,都会在欧盟内部成员国之间引起巨大分歧。7日,马耳他总理穆斯卡特表示,马方搭救的偷渡客救援船“艾兰·库尔迪”号上全部65名非法移民将前往欧洲联盟其他成员国。此前一天,意大利则拒绝一艘难民船靠岸,并威胁要对船主开出百万欧元罚款。意大利和马耳他这两个应对难民问题的“前线”国家,在对待难民船靠岸问题上明显出现不一致。实际上,难民和非法移民问题已经构成影响欧洲国家团结和内部安全的一个重要议题。

近年来中东北非地区政局动荡和恐怖主义肆虐,利比亚安全局势持续恶化,政府军和警察力量较弱,无法对边界实施有效管理。尤其是自去年7月中旬利比亚两派武装在全国各地爆发冲突、利比亚局势全面失控以来,大量来自撒哈拉沙漠以南非洲国家的非法移民以利比亚为中转站,试图横渡地中海进入意大利、希腊等南欧国家寻求避难。随着申请避难人数的不断增加,非法偷渡活动日渐猖獗,地中海上的沉船惨剧也愈演愈烈,给南欧国家乃至整个欧盟带来严峻挑战。据联合国难民署统计,仅去年1年就有约3500名难民在偷渡过程中不幸葬身海底。2015年4月18日,一艘载有非法移民的船只在意大利兰佩杜萨岛以南约200公里的利比亚附近水域倾覆,酿成近700人死亡的惨剧,震惊欧盟和国际社会。为解决非法移民问题带来的危机,欧盟紧急协调和商讨应对之策。4月20日,欧盟成员国外交部长和内政部长在卢森堡举行会议,就欧盟应对移民问题提出“十点行动计划”。4月23日,欧盟成员国领导人就移民问题召开特别峰会,就计划草案达成原则共识。5月13日,欧委会主席容克在马耳他宣布了欧盟关于移民问题的日程文件,提出了包括应急措施和中长期计划在内的一揽子方案。

11月12日,在马耳他首都瓦莱塔,欧洲理事会主席图斯克、马耳他总理穆斯卡特和塞内加尔总统萨勒出席记者会。记者
金宇摄

面对政治生态环境的恶化,欧洲国家领导人认识到,只有解决了难民与非法移民问题,才能有效遏制反移民的民粹主义运动的回潮,才能继续维持申根国家的开放性边界,才能有效维护欧盟的存在与运转。

欧委会27日启动的具体措施主要针对当前急需解决的紧迫问题,包括5个方面。

据欧盟官网报道,11月11日至12日,欧非移民峰会在马耳他首都瓦莱塔举行。欧盟理事会主席图斯克、欧盟委员会主席容克以及来自欧洲、非洲的50多位国家元首和政府首脑共聚一堂,就难民危机问题商讨合作解决方案。

加强援助,从源头上阻止难民产生

一是紧急转移聚集在意大利和希腊的大量难民。欧委会首次根据欧盟盟约建立应急机制,用于向欧盟其他成员国转移自2015年4月15日以后进入意大利和希腊的符合难民资格的叙利亚及厄立特里亚籍难民。根据计划,在未来2年内将有4万名难民得到转移安置。共有23个成员国同意接收转移难民,其中德国和法国接收的转移难民人数最多,分别达到8763人和6752人。欧盟将按照每人6000欧元的标准向接收转移难民的成员国划拨专项经费。

据悉,会议在5个具体领域展开讨论:针对难民问题产生的根源,如何促进非洲地区和平稳定和经济发展;组织扩大合法移民渠道;加强对移民和寻求庇护者的保护;更有效地打击对移民的劳动剥削和人口贩运;紧密合作,推动移民遣返和再接收工作。

出于对欧洲安全及未来的考虑,欧洲要彻底解决难民问题,必须与中东北非国家携起手来共同应对。

二是安置新的难民。欧盟成员国将在未来2年内安置2万名经过联合国难民署确认的新增难民。欧盟将为此向成员国拨付总额5000万欧元的专项资金。

会议通过了《瓦莱塔行动计划》,确认解决难民问题是来源国、中转国以及目的地国家共同的责任。欧盟决定成立非洲紧急信托基金,为非洲国家提供18亿欧元的经济援助。作为交换,非洲国家需要控制本国的难民输出,同时配合遣返偷渡到欧洲国家的经济难民。此外,会议还确定了要在2016年前实施的16项具体行动。

目前全球约有2500万难民,接受全球难民数量最多的10个国家中,有3个位于中东,分别为约旦、土耳其和黎巴嫩,总共接纳了700多万难民;有5个位于非洲,分别为埃塞俄比亚、肯尼亚、乌干达、刚果和乍得,这些国家接受的难民总数为300多万。这些接受难民最多的国家中,虽然无一欧洲国家,但鉴于欧洲与中东北非地区在地理上的邻近和历史联系,这些难民一旦安置不妥,终将涌入并殃及欧洲,使欧洲本已头疼不已的移民与难民问题更为雪上加霜。

三是严打偷渡。欧盟将根据应对难民问题计划,设立可疑船只和人员“黑名单”,建立与金融机构的信息共享与合作平台,以及加强与互联网服务商及社交网络运营商的合作以便及时发现和删除不法分子发布的非法偷渡广告及相关信息。

多年来,由于战乱和贫困等因素,非洲尤其是北非地区成为除中东之外,欧洲难民的主要来源地。面对二战以来最严重的难民潮,欧洲与非洲携手合作是必然选择。不过,欧非之间依旧存在种种矛盾。

为此,近年来欧洲国家开始采取一些切实可行的措施,力图从源头上切断难民和非法移民问题产生的根源。2016年,欧盟与土耳其达成协议,土耳其同意接收欧盟国家遣返的难民,同时欧盟向土耳其政府提供难民安置资金作为补偿。2018年9月,欧盟委员会主席容克宣布向非洲投入510亿美元,以帮助非洲创造1000万个工作岗位,进而阻止难民向欧洲的流动。

四是建立针对非法移民的指纹系统。为加强管控,欧盟将要求所有入境的非法移民录入指纹。欧盟边防局、欧盟境外合作行动局、欧洲刑警组织等机构将与有关成员国密切协作,加强对申请避难人员的登记、指纹录入、甄别以及遣返工作。

中国国际问题研究院副研究员金玲在接受本报采访时表示,面对难民问题,欧洲与非洲最大的分歧在于双方的目标并不一致:欧洲谋求的是“对非政策安全化”,即希望通过对非援助,将非洲移民挡在欧洲之外,从而维护欧洲的安全;非洲则希望欧洲能够扩大移民额度,给予商人、学生等合法移民更多机会到欧洲发展。

欧洲的这些援助出现成效。两年来,从土耳其和利比亚偷渡至欧洲的难民和非法移民数量已经减少至7年来的最低。据联合国难民署办公室统计,2018年只有11.7万名非洲移民在南欧海岸国家登陆,从埃塞俄比亚流入欧洲的移民数量也较之前同期减少85%以上,埃及海岸警卫队也在2018年内阻止了约11000名难民和非法移民前往欧洲。

此外,欧盟还将就向高技术移民发放“蓝卡”问题征求公众意见。

“深层次的原因在于欧洲无法转换对非政策的思维”,金玲说:“非洲希望发展平等关系,以投资替代援助,而欧洲却每每附加政治条件,希望非洲做出民主化改革。”无法平等交流使双方缺少基本的互信,从而阻碍了合作的进展。

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欧委会第一副主席蒂默曼斯表示,欧委会将应对难民问题计划付诸行动,体现欧盟各成员国的团结和责任。他说,欧盟将为那些真正需要保护的难民提供庇护,同时也将严格甄别并遣返那些没有正当理由的非法移民。只有这样,我们的移民政策才能被欧盟民众所广泛接受。

即使在欧盟内部,各成员国也难以统一步调。虽然接纳难民可以吸收劳动力,促进本国经济的发展,但同样也会带来一系列社会问题。与此同时,欧盟内部申根协定国开放边境也方便了难民自由流动,更加难以进行有效的管理。欧盟内部成员国对难民态度不一,难以做出统一的决断,从而影响了行动的效率和积极性。

2月24日,埃及沙姆沙伊赫,首届阿盟-欧盟峰会开幕。|视觉中国

欧委会副主席、欧盟外交和安全政策高级代表莫盖利尼表示,欧盟在公布应对移民问题的日程文件两周时间内就启动了具体实施措施,就是为了尽快挽救生命和提供人道主义援助。为此,欧盟加强了与相关国家以及联合国的协调和合作,不仅针对转移和安置难民问题,而且着手解决诸如贫困、战争等导致难民问题的根源。

据英国《卫报》报道,尽管欧盟提出18亿欧元的援助计划,非洲领导人却表示这些资金远远不够,甚至“只是个开始”。这暗示了难民危机的解决不是一朝一夕的事情。分析指出,即使协定中的内容都可以被付诸实践,也难以立刻对当下的难民危机有明显的改善。

欧盟也开始放下“身段”,加强与阿盟的合作,双方于今年2月24日至25日共同举办了以“投资稳定”为主题的首届阿盟-欧盟峰会。难民与非法移民问题在此次峰会上取得了突破性进展,会后双方发表了沙姆沙伊赫峰会宣言,一致同意按照2015年11月瓦莱塔难民峰会上达成的行动计划,共同鼓励合法移民、保护难民权益、打击人口贩卖、确保难民的顺利遣返和安置。这是阿盟和欧盟双方领导人首次通过宣言的方式,就难民和非法移民问题发表一致意见和立场。第二届峰会定于2022年在布鲁塞尔举办,峰会的机制化和长期化有助于双方进一步的合作,显示了欧盟希望与阿盟加强沟通合作、彻底解决难民与非法移民问题的决心。

欧委会移民、内政及公民事务委员阿夫拉莫普洛斯称:“欧盟以行动表明能够在移民问题上迅速而果断地展开行动。”

未来,解决难民问题,还需要欧洲与非洲长远的合作与努力。“欧盟应做好持久应对的准备,包括解决在欧难民的工作问题、对他们进行语言和技能的培训等,这会成为一项长期的社会问题。”中国国际问题研究院研究员扈大威说。

欧盟和阿盟内部都有不小阻力

与此同时,欧盟内部在应对非法难民问题上仍存在一定分歧。以欧盟从意大利和希腊转移4万名非法移民的计划为例,尽管有23个成员国同意接收难民,但英国、丹麦和爱尔兰并没有参与。意大利、希腊等不断有难民大量涌入的南欧国家不堪重负,呼吁欧盟及各成员国分担责任,但英、法等国则对强制摊派转移安置难民数额的政策表示反对。欧洲议会议员、欧洲保守和改革党团发言人科霍普则表示,欧盟计划用2年时间转移安置4万名难民的做法是治标不治本,今年已有超过8万非法移民进入欧洲,照此趋势发展下去,2年之后又将如何处置?科霍普认为,治理非法移民问题,一方面要加强管控和遣返,另一方面更重要的是要从源头上采取中长期的综合措施,堵住非法移民偷渡的口子。

解决难民问题是欧洲与非洲共同的利益所在,因此,在不断协商中达成妥协与共识是大势所趋。但是,无论是目前已有的“行动计划”还是“信托基金”,都还只是表面上的援助工作。

不过,一个最大的阻力因素是,由于欧盟内部成员国以及阿盟内部成员国与移民问题的关涉程度不一,因此无论是欧洲国家,还是中东北非国家,都在移民问题上缺乏共识与合作。

本报布鲁塞尔5月29日电

“在此之前,欧盟也曾向非洲提供过经济援助,但都收效甚微。归根结底,经济援助、遣返难民都只是短期治标的方法,从长期治本的角度,还是要促进非洲地区的和平、稳定与发展。”扈大威说。

欧洲方面,欧盟作为一个整体缺乏有效解决难民危机的政治基础。欧盟需要各成员国的一致意见才能应对难民问题,而非停留在欧盟层面。根据《都柏林公约》,难民入境欧盟必须留在第一个入境的国家,并在该国申请难民庇护身份。这一规定往往导致意大利、希腊等“前线”南欧国家要承担极大的移民接收压力,因此意大利在南欧国家中的反移民情绪最为强烈。意大利甚至直接拒绝接收地中海上被营救起来的非洲难民,最后这批难民只好返回利比亚的难民营,其中有相当一部分又被走私分子贩卖,或者被迫从事犯罪活动和恐怖活动。在欧盟内部实行难民配额制,又遭到匈牙利等新欧洲国家的反对。如果欧盟不能发出同一个声音,那么其解决难民与非法移民问题的成效就会大打折扣。

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中东北非方面,首先阿盟内部各成员国对移民问题也存在诸多分歧。与欧盟为解决难民问题而帮助非洲发展经济的出发点不同,北非国家的关注重点是经济问题,因此在与欧洲国家谈及贸易和经济援助问题时,移民和难民问题常常被北非国家作为一个谈判的工具,来迫使欧盟在相关问题上做出让步。其次,土耳其是地中海东岸控制难民和非法移民前往欧洲的另一重要门户,但土耳其不属于阿盟成员国,因此欧盟要解决难民和非法移民问题,不能单靠与阿盟的合作,还得妥善处理与土耳其的关系,这对当前与土耳其争吵不断的欧盟来说,也是一大难题。

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